【裁判要点】

根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，关闭或者搬迁畜禽养殖场所，法定补偿责任主体为县级以上地方人民政府。关闭或者搬迁的范围，既包括禁止养殖区域，也包括污染综合整治区域。在上述范围内，县级以上地方人民政府在实施方案中将相关责任交给镇、乡人民政府的，应视为委托。当事人据此对县级以上地方人民政府提起诉讼，人民法院以县级以上地方人民政府未直接实施为由驳回起诉，属适用法律错误。

【裁判文书】

北京市高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）京行终4915号

上诉人（一审原告）丁学锋，男，1970年10月30日出生，汉族，住北京市怀柔区。

被上诉人（一审被告）北京市怀柔区人民政府，住所地北京市怀柔区府前街15号。

法定代表人于庆丰，区长。

委托代理人张帅，北京市怀柔区人民政府工作人员。

上诉人丁学锋因履行法定职责一案，不服北京市第四中级人民法院（2020）京04行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

北京市第四中级人民法院经审理查明，2000年3月7日，中国人民解放军档案馆作为甲方、北京市怀柔县畜牧水产局作为乙方签订《还款协议书》，协议中约定，由乙方在北京市怀柔区杨宋镇仙台村租地30亩，租期20年，交甲方使用20年，抵顶欠款30万元。2006年5月29日，中国人民解放军档案馆作为甲方、北京志宝送变电工程有限公司作为乙方签订《怀柔农场转让协议》，协议中约定，甲方将怀柔农场及大院内的所有设施设备的产权，转让给乙方管理使用，并将2000年3月7日与北京市怀柔县畜牧水产局签订的协议转交该公司，由该公司继续行使协议中的所属权。2007年10月7日，北京志宝送变电工程有限公司的股东刘子贵（甲方）、股东丁学锋（乙方）签订《北京志宝送变电工程有限公司股东协议》，其中约定，北京志宝送变电工程有限公司租赁的土地（30亩）归乙方所有。

2016年10月18日，北京市怀柔区人民政府作出《北京市怀柔区人民政府关于畜禽养殖场（小区）整治的通告》（怀政发〔2016〕63号）。2016年11月17日，北京市怀柔区人民政府办公室作出《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治实施方案的通知》（怀政办发〔2016〕56号），规定了退出范围、补偿办法等内容。同日，北京市怀柔区人民政府办公室作出《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区畜禽养殖业清退工作补偿办法的通知》（怀政办发〔2016〕57号），规定了补偿等内容。2016年11月30日，北京市怀柔区人民政府作出《北京市怀柔区人民政府关于怀柔区畜禽养殖禁养区划定范围的通告》（怀政发〔2016〕68号），明确了怀柔区畜禽养殖禁养区划定范围。2017年6月5日，北京市怀柔区农业局作出《北京市怀柔区农业局关于2017年畜禽养殖业清退工作的补充意见》（怀农业发〔2017〕19号），规定了补偿标准、杜绝“抢栽抢建”行为、腾退特殊问题、场地建筑移交等内容。2018年1月18日，丁学锋与北京市怀柔区杨宋镇人民政府签订《怀柔区杨宋镇禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治畜禽补偿协议》并领取了畜禽迁移补偿款。养殖场现已关闭。

2019年12月30日，丁学锋向北京市怀柔区人民政府邮寄提出《补偿申请书》，申请北京市怀柔区人民政府按照有关文件对丁学锋进行合理合法的经济补偿。北京市怀柔区人民政府于次日收到丁学锋的《补偿申请书》，但未予答复。

2020年4月27日，北京市怀柔区杨宋镇人民政府作出《杨宋镇人民政府关于仙台村丁学锋养殖场的情况说明》，说明：丁学锋企业位于怀柔区杨宋镇仙台村牌楼西200米，临近庙城镇两河村，本不在我区划定的禁养区范围内，根据我区养殖业腾退相关政策规定，其不属于强制腾退地上物范围。因2017年北京市环保督察组在我区督导工作期间，我镇收到丁学锋养殖的牲畜对周边环境造成污染的举报，镇里对此高度重视，第一时间安排相关工作人员与丁学锋进行沟通，通知其进行整改，由于丁学锋养殖设施不具备整改提升条件，其提出将畜禽进行处理，并要求镇政府按禁养区内清退畜禽的补偿标准给予相应补偿，为了避免生畜对周边环境造成污染，我镇按照《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治实施方案的通知》（怀政办发〔2016〕56号）、《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区畜禽养殖业清退工作补偿办法的通知》（怀政办发〔2016〕57号）及《北京市怀柔区农业局关于2017年畜禽养殖业清退工作的补充意见》（怀农业发〔2017〕19号）等文件要求，与丁学锋签订的《畜禽补偿协议》，对该养殖户养殖范围内畜禽给予畜禽补偿。对丁学锋养殖场的地上物腾退，经丁学锋本人同意后，我镇组织第三方拆、评、审公司，对其养殖设施地上物进行了入户评估。在评估审理过程中发现该养殖地块内另有其他营业执照（北京锋登物流中心），其有大量的房屋建筑及大量的水泥硬化地面用于其他工作和存放大型车辆。经北京市怀柔区农业农村局同意只对丁学锋养殖地块的养殖设施进行了登记、评估、审计工作（不含非养殖设施部分）。并应丁学锋本人要求多次上门补评，但该养殖户对评估结果一直不予认可，因此无法达成一致。

2020年5月8日，北京市怀柔区农业农村局作出《北京市怀柔区农业农村局关于禁养区划定相关情况说明》，说明怀柔区人民政府于2016年11月30日印发并实施《北京市怀柔区人民政府关于怀柔区畜禽养殖禁养区划定范围的通告》（怀政发〔2016〕68号）。经确认，丁学锋养殖场所在地北京市怀柔区杨宋镇仙台村牌楼西200米，不属于禁养区划定范围。

北京市第四中级人民法院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件；起诉不符合法定条件，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。起诉有事实根据是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定条件。

《畜禽规模养殖污染防治条例》（中华人民共和国国务院令第643号）第十条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门会同农牧主管部门编制畜禽养殖污染防治规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准实施。畜禽养殖污染防治规划应当与畜牧业发展规划相衔接，统筹考虑畜禽养殖生产布局，明确畜禽养殖污染防治目标、任务、重点区域，明确污染治理重点设施建设，以及废弃物综合利用等污染防治措施。第十一条规定，禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。根据上述规定，防治畜禽养殖污染、保护和改善环境、保障公众身体健康，既是行政机关履行畜禽养殖污染防治行政管理职责所追求的行政目标，也是建设经营畜禽养殖场、养殖小区的公民、法人或者其他组织应负有的义务。《畜禽规模养殖污染防治条例》依据其立法目的，规定了在特定区域内禁止建设畜禽养殖场、养殖小区，对于因划定禁止养殖区域确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。

本案诉讼过程中，北京市怀柔区农业农村局作出《北京市怀柔区农业农村局关于禁养区划定相关情况说明》，确认丁学锋养殖场所在地怀柔区杨宋镇仙台村牌楼西200米，不属于禁养区划定范围。对此，北京市第四中级人民法院认为，北京市怀柔区农业农村局作为划定辖区内畜禽养殖禁养区范围的主责机关，有权对禁养区划定范围进行解释。现经该局认定，丁学锋所在的养殖地不在怀柔区划定的禁养区范围内，且本案现无相反证据能够推翻北京市怀柔区农业农村局的认定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，由于丁学锋的养殖场地不在怀柔区划定的禁养区范围内，北京市怀柔区人民政府亦无直接关停丁学锋养殖场的行为。因此，丁学锋要求北京市怀柔区人民政府依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定承担补偿责任没有事实和法律根据。根据本案现有证据，对于丁学锋养殖场开展关停工作的实际实施人是北京市怀柔区杨宋镇人民政府，丁学锋作为在杨宋镇实际经营的养殖户，经与北京市怀柔区杨宋镇人民政府协商，已签订了畜禽补偿协议并领取了禽畜补偿款。对于地上物的补偿问题，丁学锋与北京市怀柔区杨宋镇人民政府经协商未达成一致。故丁学锋起诉所提的损失补偿问题，其可通过其他途径依法寻求救济。

综上，丁学锋的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回丁学锋的起诉。

丁学锋不服一审裁定，上诉称，北京市怀柔区杨宋镇人民政府依据《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治实施方案的通知》（怀政办发〔2016〕56号）对其养殖场实施清退，镇政府是受托主体、实施主体而不是法律责任主体。其养殖场既属于划定的禁止养殖区域的情形，也属于因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治的范围，属于《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定的情形。北京市怀柔区人民法院依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定将本案移送北京市第四中级人民法院，北京市第四中级人民法院如果认为不属于其管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖。综上，请求撤销一审裁定，指令北京市第四中级人民法院进行实体审理。

本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。依据该规定，关闭或者搬迁畜禽养殖场所，法定补偿责任主体为县级以上地方人民政府。关闭或者搬迁的范围，既包括禁止养殖区域，也包括污染综合整治区域。在上述范围内，县级以上地方人民政府在实施方案中将相关责任交给镇、乡人民政府的，应视为委托。本案一审裁定仅以丁学锋的养殖场不在怀柔区划定的禁养区范围，及北京市怀柔区人民政府未直接实施行为为由，驳回起诉，适用法律错误。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：

一、撤销北京市第四中级人民法院（2020）京04行初56号行政裁定；

二、指令北京市第四中级人民法院继续审理。

审判 长　胡华峰

审判 员　支小龙

审判 员　贾宇军

二〇二〇年十一月十八日

法官助理　谭晓晴

书记 员　王雨桐