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《人民检察院行政诉讼监督规则》的理解与适用

信息来源:山东省人民检察院  文章编辑:majiali  发布时间:2021-10-24 12:25:54  

一、修订的背景过程

随着中国特色社会主义进入新时代,人民群众对民主、法治、公平、正义的需求在行政检察工作中越来越多地得到体现,推进国家治理体系和治理能力现代化对行政检察工作提出新的更高要求,政法领域全面深化改革对行政检察工作有新的部署,最高检党组关于“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展的重大部署对做实行政检察提出新的课题,行政检察工作面临不少新形势新任务。2016年最高检发布的《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》(已失效,以下简称《行政诉讼监督规则(试行)》)对于检察机关正确贯彻落实2014年修改的行政诉讼法,规范和加强行政诉讼监督,提高行政检察工作的质量和水平发挥了重要作用。但《行政诉讼监督规则(试行)》已不能完全适应相继出现的新情况新问题,各地检察机关建议修订完善的呼声越来越高。中共中央办公厅《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》、最高检《2018—2022年检察改革工作规划》均将修订《行政诉讼监督规则(试行)》列为一项重要的改革任务,中央第四巡视组反馈意见的整改方案对此也提出明确要求。修订工作自2019年启动,历时两年多,在广泛征求和充分吸纳地方检察机关及最高检机关各部门意见,召开专家论证会广泛听取专家学者意见,多次征求全国人大常委会法工委、最高人民法院、司法部、自然资源部等机关意见的基础上,《行政诉讼监督规则》经最高检检察委员会审议通过。

二、修订的基本原则

本次修订坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,深入贯彻习近平法治思想,既严格遵循司法解释的功能定位,又坚持问题导向,力争使规则条文具有较强的系统性、针对性和可操作性。修订工作主要把握四项基本原则。

(一)坚持以人民为中心,回应人民群众对行政检察工作的新需求

新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求在行政检察工作中日益凸显。一是行政诉讼监督案件量持续上升。2017年到2020年,检察机关受理的行政裁判结果监督案件、行政审判人员违法行为监督案件、行政执行监督案件均呈逐年上升态势,反映出人民群众对检察机关加强行政诉讼监督工作有越来越多的需求。二是行政诉讼监督案件类型多样。行政诉讼所涉行政行为涵盖社会生活的方方面面,随着经济社会快速发展,行政机关的管理方式和手段愈加多元,除行政处罚、行政强制、行政许可、行政履职、行政给付等引起的诉讼之外,因行政协议等新型管理方式引起的诉讼越来越多地进入检察监督环节。三是行政案件矛盾集中、争议解决难。一些行政案件反复纠缠于是否符合起诉、立案条件,经过行政复议和法院一审、二审、再审程序,有的甚至发回重审,几年甚至十几年仍未进入实体审理程序。

为确保向人民群众提供更优的行政检察产品,本次修订坚持以人民为中心的发展思想,积极顺应人民群众对行政诉讼监督工作的新要求,以充分发挥行政检察职能,推动解决人民群众的操心事、烦心事、揪心事。

(二)建立独立的行政检察监督规则体系

我国行政诉讼制度脱胎于民事诉讼制度,不少行政诉讼程序可以适用民事诉讼法的规定。但行政诉讼具有自身的特殊任务和鲜明特点,在立法宗旨、诉讼当事人、举证责任和审判方式等诸多方面与民事诉讼有很大差别。“四大检察”法律监督总体布局形成后,做实行政检察工作需要有独立的行政检察监督规则体系作支撑。检察机关行政诉讼监督规则体系的发展大致经历三个时期:一是民行合一适用时期。2001年9月30日最高检第九届检察委员会第九十七次会议通过《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(已失效),并于发布之日起施行。这一时期没有独立的行政诉讼监督规则,民事行政办案适用同一规则,对行政诉讼监督的规律和特点缺乏应有的关照。二是行政诉讼监督规则相对独立时期。2016年4月15日,最高检发布《行政诉讼监督规则(试行)》。自此,行政诉讼监督有了相对独立的规则依据。此前,最高检于2013年11月发布《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(已失效)。2016年以来,民事诉讼监督和行政诉讼监督各自有了相对独立的监督规则,但行政诉讼监督规则只有37条,对一些具体程序问题未作规定,而是在《行政诉讼监督规则(试行)》第三十六条规定可以“适用《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》的相关规定”。采用这种模式,主要是参照了行政诉讼法关于行政诉讼可以适用民事诉讼法的立法模式。但在司法实践中,对于《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》中哪些条文可以适用,哪些条文完全不能适用,哪些条文可以部分适用,产生了很多争议。此外,对于行政诉讼监督法律文书中引用《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》有关规定,一些案件当事人认为检察机关适用法律错误,为此还需要专门向当事人进行释明。三是建立独立的行政检察监督规则体系时期。《行政诉讼监督规则》是最高检明确“四大检察”“十大业务”工作格局后,为更好规范、指导行政诉讼监督工作通过的一部重要的司法解释,对全面深化行政检察监督将起到重要作用。本次修订采取了制定单独且体例完整的行政诉讼监督规则的方式,基本涵盖了办理行政诉讼监督案件涉及的全部具体程序规范,充分体现了行政诉讼监督的规律和特点,为办理行政诉讼监督案件提供了明确的规范指引。

(三)落实新时代检察监督新理念

2018年以来,最高检党组坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想,适应新时代新要求,提出了“为大局服务、为人民司法”“在办案中监督、在监督中办案”“精准监督”“智慧借助”“双赢多赢共赢”“案结事了政和”等一系列检察监督新理念,各级检察机关行政检察部门在行政检察实践中也创造性地探索提出并实践了穿透式监督理念。《行政诉讼监督规则》总结提炼行政检察新的实践经验,就更好贯彻落实检察监督新理念作了针对性规定,使检察监督理念不仅内化于心、外践于行,更固化于制。

第一,针对检察机关主动性发挥不够,依职权监督案件数量较少的问题,进一步贯彻在“办案中监督、在监督中办案”的理念,修改依职权监督条件。为进一步发挥检察机关主动性,《行政诉讼监督规则》第三十六条增加了“依照有关规定需要人民检察院跟进监督的;人民检察院作出的不支持监督申请决定确有错误的”两种依职权监督情形,同时规定检察机关对行政案件依职权监督,不受当事人是否申请再审的限制。

第二,针对抗诉改变率低、行政检察影响力弱的问题,进一步强化精准监督。实践中,有的行政检察办案人员存在畏难情绪,人为提升抗诉必要性标准;有的仅停留在书面审查和“坐堂办案”,没有针对争议焦点做好深入细致的调查核实等工作,致使监督流于形式,未发挥行政检察“一手托两家”的作用。针对这些问题,《行政诉讼监督规则》新增了听取当事人意见、公开听证、强制类案检索等办案方式,完善调卷制度,进一步明确抗诉条件,提升监督精准度。

第三,针对缺乏跟进监督手段和异议反馈机制的问题,进一步从制度上落实双赢多赢共赢理念。比如,检察机关向被建议单位提出检察建议,被建议机关未按时回复或者未采纳,以往参照适用《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第一百一十七条的规定。同时,实践中也存在检察建议不准确的问题,当被建议单位对检察建议有异议时,没有规定相应的处理程序。对此,《行政诉讼监督规则》对行政诉讼案件跟进监督的条件、程序予以明确,并新增了被建议单位异议程序等规定。

第四,针对行政检察队伍监督水平有待提高的问题,进一步体现加强智慧借助的导向。行政检察起步晚、基础薄,全国行政检察人员中有行政执法、行政审判执行工作经验的少,加之行政检察案件多数属于行政执法、行政审判环节未能有效解决的问题,因而需要借助外脑提升监督能力和水平。近年来,最高检党组高度重视智慧借助,尤其是在民事行政检察领域,建立了民事行政专家咨询委员会,搭建了民事行政专家咨询网。与之相适应,《行政诉讼监督规则》在第五条、第四十七条、第五十条中新增听取专家意见的相关规定。

(四)固化司法改革成果和实践经验

《行政诉讼监督规则(试行)》制定于2016年。此后,随着司法责任制改革和综合配套改革不断深化,全国人大常委会分别于2018年、2019年修订了人民检察院组织法、检察官法,最高法、最高检制定发布了一些新的司法解释和司法政策,对行政诉讼监督工作提出了新要求。2018年检察机关内设机构实施重塑性改革,自最高检党组提出“做实行政检察”以来,行政检察监督不断创新发展。本次修订坚持以改革为主基调,吸收人民检察院组织法、检察官法等新规定,贯彻中央关于深化司法责任制综合配套改革、人民监督员制度改革的意见要求,总结行政非诉执行监督和实质性化解行政争议等专项活动经验,作出了新的规定。比如,2019年最高检发布的《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》规定:“人民检察院的办案活动依照法律和本规定接受人民监督员的监督。”《行政诉讼监督规则》新增接受人民监督员监督等规定,回应了“谁来监督监督者”的问题。

三、修订的主要内容

《行政诉讼监督规则》共10章137条,与《行政诉讼监督规则(试行)》7章37条相比,新增“回避”“案件管理”两章,将原第五章“对审判程序中审判人员违法行为的监督与对执行活动的监督”分立为两章,主要围绕七个方面作了修订。

(一)畅通司法救济渠道,保障当事人的程序权利

第一,修改监督期限起算点。根据法律规定,当事人不服法院生效行政判决、裁定,应当先向法院申请再审,法院作出驳回再审申请裁定或者逾期未作出裁定,是当事人申请检察机关监督的前置条件。实践中,法院作出驳回再审申请裁定与实际送达常常存在时间差,有的甚至超过六个月才送达。如果按照裁定书中载明的时间计算申请监督期限,不利于保障当事人的合法权利。为更好地保障当事人获得检察救济的权利,《行政诉讼监督规则》将申请监督期限的起算点由“作出驳回再审申请裁定之日”修改为“送达驳回再审申请裁定之日”。

第二,科学界定检察办案期限。在坚持“行政诉讼监督案件应当在三个月内审查终结并作出决定”规定的同时,《行政诉讼监督规则》进一步明确了不计入审查期限、延长审查期限的情形。同时,对符合中止审查条件的案件,要求详细说明理由,并向当事人发送《中止审查决定书》,在中止审查的原因消除后,应当及时恢复审查,以防止无故拖延办案时限。

第三,规范行政检察听证程序。公开听证是检察机关为广泛听取各方意见,深化检务公开,自觉接受监督,确保案件得到依法正确处理而采取的一种办案方式。近年来,公开听证在办理行政诉讼监督案件过程中得到广泛运用,尤其是在促进行政争议实质性化解方面发挥了重要作用。《行政诉讼监督规则》在第四章“审查”一章中单设一节,用9个条文专门规定听证程序,在与《人民检察院审查案件听证工作规定》保持一致的基础上,结合行政诉讼监督案件的特点,对听证程序作了更具体明确的规定。

第四,扩大依职权监督的范围。《行政诉讼监督规则》新增两类依职权监督案件的情形。一是依照有关规定需要检察机关跟进监督的。检察机关作为法律监督机关,承担着保障法律统一正确实施的重任。检察机关经过监督程序对法院违反法律规定