【裁判要点】

人民法院应当对当事人的起诉进行全面、客观、综合的分析，准确认定被诉行政行为。

行政机关实施整村搬迁，即应对该村受到影响的利害关系人履行补偿职责。

户籍尚未迁出本村的“外嫁女”，与所在村搬迁安置补偿行为之间存在利害关系。

“外嫁女”以行政机关作出的规范性文件未将其作为该集体经济组织成员对待，未将其作为补偿安置对象为由提起行政诉讼，实际是对行政机关未予安置补偿、未履行安置补偿职责的不作为行为不服提起的行政诉讼，而非仅针对规范性文件提起诉讼，其起诉有具体的诉讼请求和事实根据，属于人民法院行政诉讼受案范围。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再299号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）张晓芬，女，1980年3月2日出生，壮族。

再审申请人张晓芬因诉广西壮族自治区扶绥县人民政府（以下简称扶绥县政府）确认行为违法一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终592号行政裁定，以张晓芬起诉的是未对其安置补偿的不作为行为而非仅针对规范性文件为由，向本院申请再审,本院于2020年5月28日作出（2020）最高法行申2133号行政裁定决定提审本案。本案提审后，依法组成合议庭进行了审理。案件现已审理终结。

广西壮族自治区崇左市中级人民法院（2019）桂14行初4号行政裁定认为，张晓芬的请求实际上是对《扶绥县渠黎镇笃邦村岜邦屯整体搬迁补偿安置建设方案实施细则》（以下简称《细则》）的合法性提出异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，当事人提起的行政诉讼属于单独的请求审查规范性文件之诉，不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第五十一条第二款、第五十三条的规定，裁定不予立案。

广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终592号行政裁定认为，张晓芬未提交任何证据证明扶绥县政府依据涉案《细则》针对张晓芬作出过确认其不属于扶绥县渠黎镇笃邦村岜邦屯（以下简称岜邦屯）集体组织成员及不作为岜邦屯整体搬迁补偿安置对象的行为，而涉案《细则》只是一个针对不特定人作出的具有普遍约束力的规范性文件，不属于行政法上的具体行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

再审申请人张晓芬申请再审称：张晓芬户籍并未迁出岜邦屯，应属该集体经济组织的成员。其一直积极参与岜邦屯集体经济组织活动、承担了义务，行使村委会换届选举的权利，并参加了新农村合作医疗，其应享有岜邦屯集体经济组织成员资格。扶绥县政府在对该屯进行整体搬迁时，未将张晓芬作为该集体经济组织成员对待，张晓芬可以对未确认其为安置补偿对象的行为提起诉讼，同时亦可以请求对《细则》进行附带性审查。张晓芬诉的是不予安置补偿的不作为行为，扶绥县政府已经对其他岜邦屯集体经济组织成员予以安置，其不作为行为确实影响了张晓芬的权利，应认定为属于行政诉讼受案范围的具体行政行为，与申请人有利害关系，请求撤销一、二审裁定，对再审申请人提起的行政诉讼予以立案审理。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。第二十五条第一款、第四十九条规定，行政行为相对人及与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织提起诉讼应当符合法定起诉条件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款、第二款第一项规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。起诉行政机关不作为的，应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，但被告应当依职权主动履行法定职责的除外。本案中，张晓芬已经提供初步证据证明其户籍在岜邦屯，与岜邦屯整体搬迁安置补偿行为之间确实存在利害关系。扶绥县政府于2018年6月8日印发涉案《细则》，该细则第六条中对于岜邦屯整体搬迁的安置对象作出明确限定，且未告知当事人诉权诉期，扶绥县渠黎镇笃邦村岜邦屯整体搬迁安置指挥部（以下简称安置指挥部）依据该《细则》进行安置补偿工作，在安置补偿工作进行的过程中，一直未对包括张晓芬在内的该屯外嫁女及其子女是否具有安置补偿资格作出确认，亦未对其进行安置补偿。该屯外嫁女多次递交请求落实安置补偿的申请，安置指挥部仅答复说明了已经完成的安置补偿情况。因此，张晓芬以扶绥县政府认为其不属于岜邦屯集体经济组织成员、未作为该屯补偿安置对象为由提起行政诉讼，实际是对扶绥县政府未予安置补偿、未履行安置补偿职责的不作为行为不服提起的行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，起诉应当有具体的诉讼请求和事实根据的规定。扶绥县政府对岜邦屯实施整体搬迁，即应对该屯受到影响的利害关系人履行补偿职责，现张晓芬以该屯村民身份，对未向其履行补偿安置职责的不作为行为提起行政诉讼，属于人民法院的受案范围。一审裁定以张晓芬实际的请求为审查规范性文件之诉为由裁定对其起诉不予立案；二审法院裁定认为张晓芬未提交任何证据证明扶绥县政府依据《细则》作出确认行为，均系未对起诉人的起诉进行全面、客观、综合分析，未准确认定被诉行政行为，本院予以纠正。

综上，二审法院维持一审法院不予立案裁定确有错误，人民法院应当依法对张晓芬的起诉予以受理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第二项之规定，裁定如下：

一、撤销广西壮族自治区崇左市中级人民法院（2019）桂14行初4号行政裁定和广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终592号行政裁定；

二、指令广西壮族自治区崇左市中级人民法院受理本案。

审判长　　杨志华

审判员　　宋楚潇

审判员　　刘艾涛

二〇二〇年七月三十日

书记员　　唐劲松