一、农村集体土地性质的有关规定

根据我国物权法、土地法等，土地所有权分两种：一种是国家所有，一种是农村集体经济组织所有。农村土地如果没有被国家征收，就是归农村集体经济组织所有。农村集体经济组织有多种形式，一般为村委会，也可能为村民小组，具体看各个地方的习惯及历史因素等。1999年修订的《宪法》第10条和1986年的《土地管理法》第6条都明确规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国有的以外，属集体所有;宅基地、自留地和自留山也属于集体所有。”

至于哪一级和哪一个组织机构代表农村集体拥有土地的所有权，《土地管理法》第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”同时，我国的《民法通则》第74条也有类似的规定。由此可以看出，集体土地所有权的主体为特殊民事主体，多为村、乡(镇)农村集体经济组织，村民委员会或村民小组等。

二、如何确定权利主体

我国实行土地登记发证制度。

土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。这里所说的集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权，不含土地承包经营权。根据我国《物权法》等法律的规定，除法律另外规定外，土地物权的设立、变更、转让和消灭，必须经依法登记才发生物权变动的效力。也就是说，只有经过依法登记的土地物权，才能受到法律保护。

《土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。土地登记资料可以公开查询。”

2010年，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(以下简称《意见》)(中发〔2010〕1号)提出："加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。意见首先明确了农村集体土地确权登记发证的范围，即覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，不得遗漏。关于实践中土地证书与林权证书等相关证书之间的关系问题，部地籍司负责人认为土地证书与林权证在内的其他证书的关系，应当是“身份证”与“工作证”的关系，农村集体土地所有权确权登记发证应当包括全部农村范围内的集体土地。

三、集体土地承包的程序

农村集体经济组织的土地一般发包给集体经济组织内的成员，以保障其合法承包土地的权利。集体经济组织以外的人要承包土地的，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。“就是说集体经济组织成员以外的人要承包土地需要两个条件：

1、该土地没有集体经济组织内成员要求承包，且该集体经济组织成员的2/3以上多数人都同意承包给该集体经济组织以外的人;

2、乡(镇)政府同意承包给该集体经济组织以外的人。

四、案例：如何区分情况确认农村集体建设用地权利主体

甲乙丙村分别有3处集体土地。

甲村农民集体拥有一块历史上兴办集体砖瓦厂的建设用地，权属合法，砖瓦厂倒闭后由集体收回，入股该县A企业创办土豆加工厂;

乙村农民集体拥有一块合法的集体建设用地，依法出租给该县B企业用于机械生产;

丙村农民集体拥有一块地，该地原先为农用地，后出租给该县C企业用于工业生产，涉及违法用地正被查处。

现该三块土地应分别归属于谁?

实践中，宅基地和乡(镇)村公共设施、公益事业建设用地容易区分，而乡(镇)村办企业建设用地难以把握。尤其随着经济社会发展，乡(镇)村办企业集体建设用地的隐形流转比较普遍。一些乡(镇)村办企业集体建设用地名为入股、联营，实为出租;一些集体建设用地流转到个人名下等等。为了严格执行有关农村集体建设用地法律和政策，坚决遏制并依法纠正乱占农用地进行非农业建设，2008年国务院办公厅下发了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发〔2007〕71号)，要求严格执行土地用途管制制度，严格控制农村集体建设用地规模。

根据上述规定，对于集体土地所有权人依法以集体建设用地使用权入股、联营等形式兴办企业的，应当有三个条件：一是企业性质必须符合《乡镇企业法》有关规定。根据《乡镇企业法》第二条的规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，即农村集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用的，在乡镇(包括所辖村)举办的承担支援农业义务的各类企业。乡镇企业符合企业法人条件的，依法取得企业法人资格。二是要依法审批。根据《土地管理法》六十条的规定，农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，还需依法办理审批手续。同时，兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。三是应当符合相关规划。根据《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发〔2007〕71号)的规定，兴办乡镇企业建设需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡(镇)土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划(以下简称乡(镇)、村规划)，纳入土地利用年度计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的，必须符合土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，并纳入建设用地年度计划管理;涉及占用农用地的，必须先依法办理农用地转用审批手续，用地规模必须符合有关企业用地标准。

因此，第一处集体建设用地使用权应当确权为A企业;第二处集体建设用地使用权属于甲村农民集体;第三处必须依法处理，暂不确权登记。

五、实务中存在的问题

表面看起来集体土地的性质及流转都不存在“模糊地带”，但由于集体建设用地流转主体的约定性与流转方向客观上的要求多元化之间的矛盾，跨村跨乡镇承租、受转集体存量建设用地(连同厂房、机器设备等)的现象相当普遍。

(一)租赁土地程序是否合规以及是否存在纠纷或潜在纠纷;

发行人与村民签署土地承包经营权的租赁合同问题。在实践中，一般情况下出于方便管理的目的，一般都是由村民委员会作为农民代表来签署协议，那么可能需要关注的问题有：集体土地租赁价格是否公允;集体土地租赁是否履行了必要的村民决策程序;集体土地租赁是否存在争议或者纠纷;土地承包经营权出租合同是否需要主管部门批准或备案等。

(二)是否严格按照集体土地的用途进行使用，是否违反了相关土地管理法规;

这种情形在实践中也比较常见，不过一般出现这种情形就属于性质比较严重的行为。例如，基本农田被用作其他耕地用途或者工业用途，耕地被用作工业用途，工业用地被用作商业用途等等。其中基本农田是国家耕地保护的红线，不论是什么用途和目的均不得占用，在多数农业类上市公司审核过程中，都会被关注是否存在占用基本农田的情形。耕地被用作工业或者商业也是不可以的，除非改变土地用途。