一、行政协议制度的发展历程

　　2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，并自2015年5月1日起施行。

　　修改后的行政诉讼法首次将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，并明确规定了行政协议案件的裁判方式。

　　2015年4月20日，最高人民法院审判委员会第1648次会议通过了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》），仅6个条文，仅就涉及行政协议案件的主要问题作了规定。

　　《行政协议司法解释》：从2016年开始，最高人民法院正式启动起草工作，经过近3年的广泛深入调研，24次修改，于2019年11月12日由最高人民法院审判委员会通过，自2020年1月1日起施行。

　　二、行政协议的概念

　　1.行政协议的内涵

　　行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议。

　　2.行政协议的四个要素

　　主体要素：一方是行政机关，另一方是行政管理的对象。

　　目的要素：为了实现行政管理或者公共服务目标。

　　内容要素：协议内容为具有行政法上的权利义务内容。

　　意思要素：协议双方当事人必须协商一致。

　　3.行政协议的特点

　　行政协议是行政机关实施行政管理的一种特殊方式。

　　（1）具有行政管理活动“行政性”的一般属性；

　　（2）具有“协议性”的特别属性。

　　4.行政协议的范围

　　（1）特许经营协议。

　　（2）土地、房屋等征收征用补偿协议。

　　（3）土地、矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议。

　　（4）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议。

　　（5）政府与社会资本合作协议等。

　　5.行政协议的排除情形

　　行政机关的内部协议、人事协议，不符合行政协议的基本要素，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

　　（1）行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议。

　　（2）行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议。

　　三、行政协议主要制度安排

　　1.行政机关只能当被告

　　行政诉讼“民告官”的定位。

　　司法解释规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告。

　　行政机关（被告）就协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。

　　2.原告范围扩大

　　民事合同遵循合同相对性原则，即只有合同的当事人可以当原告，提起合同之诉；

　　行政协议订立过程中，需要遵循“公开、公平、公正”的行政法原则。即行政协议案件中，行政协议的订立和履行不仅涉及到协议当事人的权利义务，也涉及到行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务。

　　3.行政协议需合法审查

　　民事合同只要合同的内容不违反法律禁止性规定，就不能随意否定其效力。

　　但行政协议的合法性还需要审查：

　　（1）订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权；

　　（2）适用法律法规是否正确；

　　（3）是否遵守法定程序；

　　（4）已经积极全面的履行法定和约定的各项义务。

　　4.赋予行政机关优益权

　　所谓优益权在行政协议制度上，体现为行政机关因国家利益、社会公共利益的需要，为了大多数人的利益的实现，遵循正当程序，可以单方面决定不再履行，或者变更协议，但给对当事人权利产生的损害需给予补偿。

　　优益权行使的条件：

　　（1）目的正当。要基于公共利益，比如说环境保护、公共安全、国有资产保护、公共利益或明显的大多数利益等。

　　（2）程序正当。要保障当事人的知情权、陈述申辩权，要告知当事人拟作出的决定的理由和原因，听取当事人的意见。

　　（3）权益保障。对当事人的损失要依法予以补偿。

　　5.相对人不履行协议处理

　　公民、法人和其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。

　　相对人收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，可以向法院申请强制执行。